Das Ende einer globalen effizienten Wirtschaftsordnung?

Die Schlagzeilen in den Wirtschaftsnachrichten der letzten Jahre lassen den Eindruck entstehen, dass sich die globalisierte Wirtschaftsordnung einem fundamentalen Wandel ausgesetzt sieht.

Das globale Handelssystem – geprägt durch weit verzweigte und komplexe Lieferketten, effiziente Produktionsprozesse über verschiedene Kontinente und die Abhängigkeit vom freien Handel – scheint in Zeiten von Krisen immer anfälliger. Die Covid Pandemie hat aufgezeigt, wie schnell und nachhaltig in einer vernetzten Welt ein Zusammenbruch der Reisefreiheit unser Wirtschaftssystem beeinträchtigen kann. Die Blockade des Suezkanals durch das Containerschiff Evergreen brachte 2021 Produktionsprozesse in Europa und Asien zum Stillstand, die auf „just-in-time“ Lieferung gewisser Zwischenprodukte für ihre Produktion angewiesen waren. Heute sehen wir an der Straße von Hormus, dass einzelne Staaten die Bedeutung von Knotenpunkten der Schifffahrt ausnutzen können, um ihre Verhandlungsmacht auszubauen und politische Ziele zu erreichen.

Die zunehmende Bedeutung geopolitischer Rivalitäten für das globale Wirtschaftssystem stellt vielleicht die einschneidendste Veränderung in den internationalen Wirtschaftsbeziehungen seit dem Fall der Sowjetunion dar. Bei dem Gipfeltreffen zwischen Donald Trump und Xi Jinping diesen Mai erwähnte letzterer ganz offen die „Thukydides Falle“ – ein Konzept aus den Internationalen Beziehungen, welches besagt, dass die Herausforderung einer dominanten Großmacht wie den USA durch ein aufstrebendes Land wie China historisch in den Ausbruch eines Krieges zwischen diesen Ländern mündet. Obwohl solche Kriege nicht als unabwendbare Gesetzmäßigkeit betrachtet werden sollten, ist die offene Diskussion dieser Möglichkeit auf höchster Ebene doch Ausdruck der steigenden geopolitischen Spannungen, die auch die internationalen Wirtschaftsbeziehungen prägen. Chinas Industriepolitik und der WTO-Beitritt des Landes 2001 haben dafür gesorgt, dass sich insbesondere im Bereich der Industrie ein bedeutender Teil der weltweiten Produktion insgesamt in China angesiedelt hat. Wichtiger noch ist, dass die Produktion bestimmter Industriegüter und raffinierter Rohstoffe in China konzentriert ist. Die öffentliche Debatte in Europa und den USA ist dementsprechend geprägt von Ideen des „re-shoring“ und „friend-shoring“ – der Verlagerung von Produktionsschritten hin zu strategisch als verlässlich eingestuften Partnern, um Abhängigkeiten von Importen zu reduzieren, die als geopolitisches Druckmittel genutzt werden könnten. All dies hat zur Folge, dass sich die Weltwirtschaftsordnung der Gefahr einer Fragmentierung ausgesetzt sieht.

Geoökonomie – (k)ein neues Phänomen?

Die grundlegende Idee, wirtschaftliche Beziehungen und Abhängigkeiten als Mittel geopolitischer Macht und Durchsetzungsfähigkeit zu verstehen, ist nicht neu. In der Ölkrise der 1970er Jahre wurde deutlich, welche Bedeutung fossile Energieträger als universeller Produktionsfaktor in fast allen Bereichen wirtschaftlicher Aktivität spielen. Der rasante Anstieg der Rohölpreise durch den Jom-Kippur Krieg 1973 und die Iranische Revolution 1979 lösten eine globale Wirtschaftskrise aus, deren Folgen der damalige US Präsident Jimmy Carter als „moralisches Äquivalent des Krieges“ bezeichnete. Die Erkenntnis, dass Abhängigkeit vom Import der Energieträger als universeller Produktionsfaktor geopolitische Abhängigkeit nach sich zieht, war ein ausschlaggebender Grund zum Vorantreiben der Fracking Revolution durch Technologieentwicklung und die Vergabe von Lizenzen seitens der US Regierung. Dies legte die Grundlage dafür, dass die USA in den 2000er Jahren zu einem Energieexporteur wurden.

Die strategische Bedeutung wirtschaftlicher Produktion selbst zeigte sich ebenso in den Bemühungen der Alliierten in Zweiten Weltkrieg, die deutsche Kriegsproduktion durch gezielte Bombardements der Produktionsstätten strategisch wichtiger Güter möglichst effektiv einzuschränken. Das Economic Objectives Unit (EOU) innerhalb des Office of Strategic Services – dem Vorläufer der CIA – stellte dabei zwei Eigenschaften strategisch wichtiger Ziele heraus: die Nähe zum rüstungsrelevanten Endprodukt und das Fehlen eines alternativen Produktes, um die bombardierte Produktionsstätte zu ersetzen. Die Gruppe identifizierte so zum Beispiel die Produktion von Kugellagern in Schweinfurt als zentrales Element, dessen Bombardierung die deutsche Rüstungsindustrie in mehreren Bereichen beeinträchtigen würde.

In der direkten Nachkriegszeit beschäftigte sich bereits 1945 Albert Hirschman – dessen Leben während des Krieges in der Serie Transatlantic portraitiert wird – mit dem Zusammenhang zwischen Handel und Macht. Er unterscheidet dabei zwei Effekte des Handels. Der Außenhandelsgewinn durch die effizientere Produktion von Gütern unter freiem Handel vergrößert die volkswirtschaftliche Produktion eines Landes. Er betont jedoch, dass dies nur zu größerer politischer Macht führt, wenn die Steigerung des Wohlstandes auch den relativen Wohlstand gegenüber potenziellen Rivalen vermehrt. Dem Wohlstandseffekt gegenüber stellt er die Abhängigkeit von Handel. Diese charakterisiert er als besonders schwerwiegend für Länder, deren Handel auf bestimmte Handelspartner konzentriert ist.

Die historischen Beispiele zeigen auf, dass der Zugang zu gewissen kritischen Gütern eine Frage geopolitischer Überlegungen ist. Dies sind Güter oder Dienstleistungen, die

1.       universelle oder weit verbreitete Produktionsfaktoren oder Konsumgüter sind;

2.       besonders schwer oder unmöglich zu ersetzen sind;

3.       nicht von anderen Anbietern auf dem Weltmarkt bezogen werden können.

Das erste Merkmal lässt sich durch den Ölpreisschock veranschaulichen, betrifft aber auch den Zugang zu universellen Technologien wie KI-Modellen als Produktionsfaktor für Dienstleistungen. Das zweite Merkmal lässt sich besonders an bestimmten seltenen Erden, Halbleitern und ähnlichen kritischen Technologien illustrieren – wie auch an den Kugellagern im Zweiten Weltkrieg. Das dritte Merkmal ist die von Hirschman betonte Konzentration der Handelspartner. Im Zuge komplexer Lieferketten müssen diese Konzentrationen heutzutage nicht nur für Handelsströme insgesamt betrachtet werden, sondern auch für einzelne kritische Güter.

Effizienz und Resilienz – ein Paradigmenwechsel?

Die Integration des globalen Wirtschaftssystems im Zuge der Globalisierung gründete sich fundamental auf der Idee, dass eine effizientere Allokation von Produktionsschritten am günstigsten Standort den weltweiten Wohlstand vorantreibt. Dies hatte die Bemühungen der internationalen Gemeinschaft zur Folge, den Handel möglichst frei von Zöllen und Barrieren zu halten. Gepaart mit einer Reduktion der Handelskosten durch die Containerrevolution hat diese Idee zu einem sehr effizienten globalen Produktionssystem geführt, das den weltweiten Wohlstand insgesamt auf beeindruckende Weise vorangetrieben hat. Aus dem Gesichtspunkt der Effizienz ist die Konzentration industrieller Produktion in China – oder aber der Entwicklung der besten KI-Modelle in den USA – weiterhin nicht als dramatisch zu betrachten. Vielmehr ist es ein Ausdruck des komparativen Vorteils gepaart mit der Größe des jeweiligen Landes. Die entstehenden Effizienzgewinne kommen Konsumenten weltweit zugute.

Anders sieht es dagegen aus, wenn wir die Resilienz des Handelssystems und die politische Macht von Ländern betrachten. Dieselben Mechanismen, die die Spezialisierung von Produktionsschritten an wenigen Orten aus Gesichtspunkten der Effizienz begünstigen, führen zu einer hohen Anfälligkeit gegenüber Schocks und geopolitischer Einflussnahme. Aus diesem Gesichtspunkt ist beispielsweise die nahezu vollständige Konzentration der Raffinerie-Kapazitäten seltener Erden in China problematisch. Auch die Konzentration von Handelsrouten an wenigen Knotenpunkten und Schifffahrtspassagen ist anfällig für Unterbrechungen. Diese Anfälligkeit wird verstärkt, wenn Produktionsprozesse auf wenige oder konstante Lieferungen entlang dieser Passagen angewiesen sind und eine reduzierte Lagerhaltung im Zuge von „just-in-time“ Prozessen wenig Spielraum für Verzögerungen bei diesen Lieferungen lassen.

Das Ende der Unsichtbaren Hand?

Mechanismen des freien Marktes werden vor allem deshalb zur Organisation wirtschaftlicher Aktivität herangezogen, weil sie in vielen Fällen zu effizienten Ergebnissen führen. Obwohl effiziente Prozesse häufig weniger resilient sind, bedeutet dies jedoch nicht, dass Mechanismen des freien Marktes vollständig ungeeignet sind, Schocks abzufedern. Im Zuge der wirtschaftlichen Auswirkungen von Covid-19 wurde deutlich, dass die stark anschwellenden Preise für medizinische Ausrüstung auch eine erstaunlich schnelle Anpassung der Produktionskapazitäten dieser Güter durch private Akteure zur Folge hatte. Eingriffe zur Stärkung der Resilienz müssen dementsprechend nicht unbedingt entgegen den Marktmechanismen handeln. Stattdessen sollten sie ein Augenmerk darauflegen, dass im Falle von Schocks oder geopolitischen Spannungen die Fähigkeit eines schnellen Ausbaus der Kapazitäten zur Bereitstellung kritischer Güter aus anderen Quellen erhalten bleibt. Manchmal erfordert dies permanente Markteingriffe, in anderen Fällen reichen kurzfristige Interventionen seitens des Staates. Die gemeinsame Agrarpolitik der EU ist ein Beispiel dafür. Ein erklärtes Ziel dieser Politik ist die Versorgungssicherheit mit Lebensmitteln. Diese wird einerseits durch dauerhafte Anreize hergestellt, in der Union Agrarwirtschaft zu betreiben. Andererseits halten einige Staaten – darunter Deutschland – strategische Reserven von Nahrungsmitteln bereit. Die dauerhaften Anreize wirken in gewöhnlichen Zeiten marktverzerrend und reduzieren Effizienz. Sie können im Falle von Unterbrechungen im weltweiten Handel mit Nahrungsmitteln aber unter Umständen durch die Bereithaltung von Produktionskapazitäten innerhalb der Union gerechtfertigt werden. Strategische Reserven können im Falle eines Schocks dazu dienen, kurzfristige Schocks komplett zu überbrücken oder – bei längerfristigen Unterbrechungen – die Märkte bis zur Anpassung der Produktionskapazitäten zu stabilisieren.

Und nun? Ein Ausblick auf eine Neuordnung

Die Herausforderung für Privatwirtschaft, Regierung und Wissenschaft ist die Neueinordnung der Resilienz des Handelssystems insgesamt und der eigenen Abhängigkeiten von einzelnen Akteuren im Welthandelssystem. Welche Maßnahmen können also ergriffen werden?

Die reflexartige Flucht zur Autarkie ist sicherlich keine Lösung. Kein Land ist in der Lage, seinen Wohlstand auch nur annähernd durch autarke Handelspolitik zu erhalten. Außerdem kann Handel ein Land gegenüber lokalen Schocks – zum Beispiel durch Naturkatastrophen – absichern. Auch eine zu starke Fragmentierung des globalen Handelssystems in isolierte Handelsblöcke vertrauter Partner ist problematisch. Einerseits führt die zwangsläufige Verkleinerung der Märkte innerhalb dieser Blöcke dazu, dass weniger Firmen in jeder Industrie tätig werden, deren Marktmacht dadurch erhöht würde. In Zeiten steigender Monopolrenten hätte dies einen weiteren Verlust des Wohlstands für alle zur Folge. Andererseits würde der fehlende Zugang zu neuen Technologien außerhalb dieser Blöcke sie potenziell von technologischen Neuerungen ausschließen.

Ein wichtiges Argument gegen die vollständige Fragmentierung in rivalisierende Handelsblöcke ist außerdem das sogenannte „Sicherheits Paradox“. Die wirtschaftliche Isolation von geopolitischen Rivalen durch „de-coupling“ – der Entflechtung und Reduktion der Handelsbeziehungen mit bestimmten Ländern – zum Beispiel durch Sanktionen oder Zölle senkt auch die wirtschaftlichen Kosten eines Konfliktes mit diesen geopolitischen Rivalen. Dies erhöht wiederum die Wahrscheinlichkeit, dass ein solcher Konflikt begonnen wird.  Das beste Gegenbeispiel ist die wirtschaftliche Integration des Friedensprojektes Europäische Union, die einen militärischen Konflikt zwischen zwei Mitgliedsstaaten heute so gut wie undenkbar macht.

Vielmehr müssen alle Akteure in den internationalen Wirtschaftsbeziehungen – Regierungen und Unternehmen – neben der Effizienz ihrer Produktion vermehrt auch deren Resilienz betrachten. Die Verfügbarkeit der eigenen Zulieferer kann dabei nicht alleinige Aufgabe des Staates sein. Die Notwendigkeit alternativer Quellen für wichtige Produktionsschritte muss in die Erwartungshaltung von Unternehmen einfließen. Die Rolle des Staates besteht dann darin, strategische Reserven bestimmter zentraler Güter vorzuhalten, um temporäre Schocks abzufedern oder mithilfe gezielter Industrie- und Handelspolitik das Bestehen einer zu starken Abhängigkeit zentraler Güter – wie seltener Erden – aus einzelnen Weltregionen zu verhindern.

Abschließend lässt sich sagen, dass die Rolle effizienter und global vernetzter Produktion nicht vor dem Zusammenbruch steht. Stattdessen sehen wir eine Korrektur weg von der starken Dominanz der Organisation wirtschaftlicher Prozesse um deren Effizienz hin zu einem ausgeglicheneren System, in dem der Resilienz – gegenüber externen Schocks oder dem Einwirken anderer Akteure – ein höherer Stellenwert zukommt als bisher.